【基本案情】

2017年7月4日，原告与被告签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定原告征收被告房屋坐落位置浉河区某路某号某厂某号楼某层某号，合法建筑面积为130.65平方米，产权证号分别为信房权证浉河区字第05****号、2006-****号。被告选择货币化补偿，共计从原告处领取征收补偿款1006008.4元。2020年4月，同一征收区域内的被征收人董增生举报王某某的2006-****号建筑规划许可证是虚假的，该部分不应当按合法建筑面积赔偿。原告接到举报后，立即高度重视，进行调查核实。2006-****号建设规划许可证的发证单位信阳市城乡规划管理处于2020年4月20日出具证明证实该证件不是该单位办理的。据此，2006-****号建设规划许可证的建筑面积60平方米不能认定为合法建筑面积，只能按照附属物的标准进行补偿，被告多领取的327969元征收补偿款应当退还给原告。原告诉至我院，请求法院1、判令被告立即退还多领的征收补偿款327969元；2、本案的诉讼费用由被告承担。

【案件焦点】

原、被告之间签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》后，如何选择争议解决方式。

【法院裁判要旨】

河南省信阳市浉河区人民法院经审理认为：原告信阳市浉河区某征收指挥部诉被告王某某、黄某某不当得利纠纷一案中，原被告之间签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，该协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务的内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，案涉协议对变更没有约定且双方又无法对变更协议协商一致，而该协议因正当理由需要变更的，依我国现行行政诉讼法规定，信阳市浉河区某征收指挥部不能以原告身份提起行政诉讼解决此类协议争议，如果其通过民事诉讼解决，则可能导致同一行政协议争议由不同诉讼程序和方式审理，容易出现同案不同判的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议的变更权。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，因此该变更权只赋予行政机关。如行政机关认为签订的行政协议存在行政相对人欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人的原因，或者权利义务存在极度无正当理由的显示公平而损害国家利益和社会公共利益等情形时，可以单方作出行政决定对行政协议进行变更，因此，原告方可根据情况对案涉协议进行综合性判断，如认为确实符合以上变更情形，可单方面作出行政决定，被告不服行政决定的，可依照法律规定通过行政诉讼解决。综上，该案不宜通过民事诉讼解决问题，不属于民事案件的受案范围。河南省信阳市浉河区人民法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：

驳回原告信阳市浉河区某征收指挥部的起诉。

宣判后，双方当事人未上诉，检察机关未抗诉，一审裁定书已生效。

【法官后语】

随着我国城市化的不断发展，房屋征收拆迁安置问题越发突出，拆迁安置补偿类案件居高不下，且呈现案情疑难复杂、矛盾纠纷异常突出等特征。2015年5月1日中华人民共和国行政诉讼法修改之前，房屋征收拆迁安置补偿一直属于民事诉讼受案范围，即行政机关和行政相对人任何一方对拆迁安置补偿协议履行过程中存在争议的，均能通过民事诉讼处理该类纠纷，但2015年5月1日中华人民共和国行政诉讼法修改后将此类纠纷纳入行政诉讼受案范围，这就产生了一个法律程序的适用问题，即相对人认为征收拆迁安置补偿协议需要变更、解除的，可通过向法院提起行政诉讼解决，而行政机关认为协议需要变更、解除时，按照我国现行法律规定，行政机关不能作为行政诉讼的原告，而如果选择民事诉讼，则可能导致同一行政协议争议由不同诉讼程序和方式审理，容易出现同案不同判的情形，因此，该类纠纷亦不宜通过民事诉讼解决问题，不应属于民事案件的受案范围。这就产生了一个问题，即行政机关在签订房屋征收拆迁安置协议后认为协议应当变更、解除时该如何选择争议解决方式。

在司法实践中，为了解决行政机关在不能通过行政诉讼解决此类纠纷，并实现行政管理和公共服务的目的，某些地区借鉴行政诉讼中行政机关申请行政案件非诉强制执行的要件，在行政协议中明确约定强制执行条款，在发生争议时，行政机关直接申请或者下达行政决定书后向法院申请强制执行，但该探索仍不能解决行政协议因合法理由需要变更或解除时行政机关如何选择争议解决方式的问题。

该问题在法律和实践中经历了一个过程。在行政法的法理研究中，存在着行政优益权的理论，行政机关在签订行政协议时，其目的为了实现行政管理或公共服务的目标，因此，行政机关可在国家政策和协议的基础事实产生变化且履行协议会对国家、社会公共利益产生重大损失时行使行政优益权，即行政机关可基于行政优益权变更和解除行政协议。但如果行政协议不符合行使优益权的条件而协议确需变更、解除时该如何处理呢？2015年5月1日，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项中对行政机关单方面变更、解除行政协议做了间接性的规定，即行政机关违法变更、解除行政协议亦属于行政诉讼的受案范围，这一定程度上赋予了行政机关非因行政优益权而在个别情况下对行政协议的变更和解除权，行政机关依据该规定，在行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人或权利义务显示公平而损害国家和社会公共利益的情形时，可对行政协议进行变更、解除。但该条文未对行政机关单方行使变更、解除权进行明确规定，因此，2019年11月27日公布的《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》在第十六条又对行政机关如何单方面行使变更、解除权进行了明确性的规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理后认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”

综上，行政机关在房屋征收拆迁安置过程中认为已履行的协议应当变更、解除时，应当先依据协议内容或者合同法的相关规定，与相对人在协商一致的基础上对行政协议进行变更或解除，如果未能协商一致，履行协议又可能严重损害国家利益和社会公共利益的，行政机关可单方面作出行政决定进行变更或解除，并在决定生效后依法向法院提出非诉行政案件强制执行，如果相对人不服该决定的，可依法在法定期限内申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

编写人：河南省信阳市浉河区人民法院  黄志欣