一、行政诉讼审判实践中的误区

    尽管我国设立行政诉讼制度已经很多年，目前很多法院的法官在审理行政案件时仍存在认识欠缺，导致审判实践中存在很多误区。

    （一）行政诉讼中，尤其是行政处罚案件中，审查重点放在原告行为是否违法上有的法官接到行政案件后，以原告的行为为审理对象，千方百计地找原告行为的违法之处，甚至直接将案件的争议焦点归纳为原告行为是否合法，形成法庭上法官和被告共同审原告的怪现象。如李某因砌墙与邻居张某发生争吵并进行厮打，李某持砖将张某砸伤。当地公安局经调查，对李某作出拘留十五日并处1000元罚款的治安行政处罚，李某不服诉至法院。在庭审过程中，主审法官一直问李某事情发生的缘由、经过及其是否作出了打人行为，对被告则一句没发问。这种潜意识中官本位既定思维模式审理行政案件，偏离了行政诉讼作为行政权司法监督的宗旨，致使许多违法的行政行为被法院错误的审判行为所纵容。

    （二）与审理刑事、民事案件一样，以查清案件事实为目的，置行政机关依据专业技术认定的事实于不顾，对案件事实进行全面的审查有的法官审理行政案件与审理刑事、民事案件一样，对行政机关认定的事实不仅审查事实依据是否存在，还审查行政机关事实性质的认定是否符合法定要件，甚至还对事实性质判断的合理性和妥当性进行评价。如某高校学生因考试舞弊被学校处警告处分，毕业时学位评定委员会以此为由不授予其学位的案件中，法院不仅审查该生是否存在考试舞弊行为，该行为是否应当受警告处分以及认定该行为的证据是否充分，还在此基础上对因考试舞弊不授予学位证的决定的合理性和妥当性作出评价。“从头到尾的事实审查对有效的行政管理没有好处” ，这样不仅剥夺行政机关对事实认定的权利，也不利于行政权中秩序和效率价值的实现。

    （三）行政诉讼中仅审查行政机关作出具体行政行为是否合法，不审查案件事实

有的法官认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定 ，行政诉讼仅审查行政机关作出具体行政行为的权限、程序、适用法律是否符合法律规定即可，而查清行政相对人是否具有违法行为，或者行政相对人的申请行为是否符合法定条件等案件事实是行政机关的职权和职责，不是人民法院的。这是对法律规定的不正确理解。

二、问题的提出

    之所以在行政诉讼的审判实践中出现前述误区，是因为对行政诉讼没有透彻地认识。其实，行政诉讼与民事、刑事诉讼不同：在民事、刑事诉讼中，法官只需要查清案件基本事实即可裁判，而在行政诉讼中存在两个事实——行政法律关系事实与诉讼法律关系事实，即行政机关认定的案件事实与行政机关作出具体行政行为的事实。其中，案件事实，指行政机关在作出具体行政行为时，依靠证据和推理认定的事实。这是行政机关作出具体行政行为时应当查清的。案件事实不清，法官可以“主要证据不足” 为由裁判行政机关败诉，即在案件事实不清的情况下，法官可以裁判。行政行为事实，指行政机关作出具体行政行为依据的事实、证据、适用法律、执法权限以及执法程序等。它是行政诉讼的审理对象，行政行为事实查不清，法官无法裁判。

    尽管法律明确规定行政诉讼审查行政行为事实，但这并不是说不审查案件事实。法官在审查行政行为事实时，需要审查行政机关认定的事实是否清楚，“事实是否清楚”中的“事实”就是本文说所的案件事实，即对案件事实的审查包含在对行政行为事实的审查之中。虽然案件事实与行政行为事实具有这样的关联性，却是两个完全不同的问题。正确区分这两个事实并予以不同对待，能够体现法律界职业意识的萌发和对社会生活现象的专业角度的精确思考，以及在司法裁判正当性基础方面作出更加合理的阐释的努力。

对“案件事实”的审查，“是在行政机关和法院之间进行责任和权力的分配，即行政机关有多大决定权力，法院有多大决定权力，哪些决定应由行政机关作出，哪些决定由法院作出” 。就理论预设而言，法院对案件事实的审查可以从100%到零。但是，法院在审查行政行为事实时如何把握对案件事实的审查标准？目前，我国法律对这些问题还没有具体规定；要正确把握行政诉讼中“案件事实”的审查，需要借鉴域外的先进经验。

三、经验借鉴

    （一）英美法系

    1.美国对案件事实的审查

    在英美法系国家中，美国在案件事实的司法审查上最具代表性。美国法院对案件事实采取的审查标准主要有： （1）重新审查标准，法院可重新审查证据并重新决定案件。（2）独立判断标准，法院原则上需要依照行政机关制作的记录决定案件，但保留独立的判断，不需要对行政机关认定的事实予以尊重。（3）明显错误标准，如果法院确信并坚信已有错误存在，法院可以推翻行政决定。（4）实质性证据标准，如果一个有理性的人能够得出与行政机关相同的结论，法院就不能推翻行政决定。（5）无事实根据标准，如果存在任何支持行政机关结论的证据，法院便无权推翻行政决定。（6）不可审查之事实标准，即根据某一法律可以排除对行政机关认定的事实进行审查，但不能排除对程序或法律问题的审查。美国法院常用的是前四条标准，其中，“美国法院的司法审查行政行为最主要的标准是实质性证据标准。” 实质性证据“广泛被接受的定义一直将其理解为：就整个行政机关制作的记录而言，一个具有正常理性的人可以接受充分支持某一决定或结论的有关证据” 。该标准意味着一种较为有限的司法审查，因为“如果行政行为有实质性证据支持，即使法院重新审查对案件事实得出不同的结论，也必须支持该行政行为。” 此外，重新审查标准与独立判断标准是非常严格的审查方式，原则上只有涉及公民宪法性权益保护时才使用。明显错误标准较实质性审查标准稍微严格一些，其意味着“如果法院已确定并确信已构成某种错误”，该行政行为可以被推翻。随着行政权力的扩大，美国法院对行政机关认定事实一般采取尊重态度。

    2.英国对案件事实的审查

    越权原则是英国行政法的核心，该原则要求法院对行政机关及其决定超越权限才能管辖。如果行政机关及其决定在权限范围之内，无论决定是否正确，法院都不能用自己的决定代替行政机关的决定。越权原则最大程度地体现了法院对行政机关认定事实的尊重。随着社会的发展和行政权力的扩张，英国逐步扩大法院对案件事实的审查范围，建立了无证据规则和错误事实根据规则。无证据规则要求法院对非管辖权事实，应审查有无证据支持；错误事实根据规则要求对行政机关作出行政决定不仅要提供合理的证据材料，而且证据材料的来源和表现形式要正确。该规则授权法院对行政机关认定事实的证据材料的来源和表现形式进行审查。尽管英国建立了上述新的规则，扩大了法院对行政机关认定事实的审查范围，但总体上，英国法院对行政机关认定的事实还是尊重的。

    （二）大陆法系

    1.法国对案件事实的审查

    在法国，行政诉讼由行政法院专门审理。法国的行政法院在行政诉讼中具体问题具体分析，把行政诉讼分为四种：完全管辖权之诉、越权之诉（又称撤销之诉）、处罚之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉。其中，行政法院完全管辖权之诉的审查是全面的、深度的。“行政法官的权力近似普通法院法官的权力，诉讼程序也和普通法院的程序相似。” 在越权之诉中，行政法院对行政机关认定的事实的审查分三种程度：1.对一些技术性或专业性强的行政事项，行政法院尊重行政机关认定的事实。2.行政法院不仅审查事实是否存在，而且当法律规定必须具备某种性质的事实才能作出行政决定时，审查行政决定中的事实性质是否符合法律规定的一般程度的审查。3.对于涉及重大利益的行政决定，除了进行一般程度的监督，还可以对法律规定事实的性质进行评价，这是一种近乎对行政决定的妥当性进行的审查，是最大程度的监督。 对于处罚之诉，行政法院对行政机关认定的事实进行完全审查。解释及审查行政决定的意义和合法性之诉中，行政法院不对案件事实进行审查，只是为其他法院法官解释确定行政行为的含义及其合法性变得更加明确。

    2.德国对案件事实的审查

    在德国，行政法院的工作不受到行政机关所作的事实认定的约束或评价，行政法院法官可以依职权对事实进行调查，主动收集证据，直接查明案件事实。近年来，行政管理涉及的专业性和技术性含量增加，德国行政法院在事实认定审查上的强硬态度出现分歧，德国实务上已开始认可在诸如危险性评估等领域内允许进行有限制的审查。可以看出，无论是英美法系还是大陆法系国家，行政诉讼中法院对案件事实都采用了多层次、灵活的审查标准。

四、案件事实的审查

    虽然国外行政诉讼中法院对案件事实采用了不同的审查标准，但这些审查标准大都是关于审查强度方面的，而对于通过何种方式审查案件事实，则几乎没有规定。我国现行法律仅规定对具体行政行为的合法性进行审查，对于具体行政行为认定的案件事实应如何审查、审查标准是什么，法律也没有具体规定，这亦是导致我国行政诉讼审判实践中出现诸多误区的原因之一。笔者在借鉴国外经验的基础上，结合我国的具体情况，对行政诉讼中案件事实的审查方式和审查标准进行详述，以期今后对法官审理行政案件有所帮助。

    （一）审查方式——间接审查

    前面已经提到，行政诉讼与民事、刑事诉讼的不同之处在于民事、刑事案件的审理中都只有一个事实——案件的基本事实；而行政案件的审理中则有两个事实：案件基本事实与行政行为事实。其中，案件基本事实是行政机关应当查清的，行政行为事实是行政诉讼的审理对象。但在对行政行为事实进行全面审查时，需要审查行政机关认定的事实是否清楚、证据是否充分。但鉴于行政诉讼的特殊性，对于行政机关应查清的案件事实，法院不能像行政机关一样直接查清事实，而是通过对行政机关提供的事实证据的审查间接地审查行政机关认定的事实是否清楚。

    1.间接审查的原因分析

    （1）国家机关职权分工和权力平衡的内在要求。行政权与司法权均是国家权力的组成部分，其中，行政权是国家行政机关依照法律规定，组织和管理事务以及提供公共服务的权力。国家行政机关作为行政主体依法行使职权过程中与行政相对人形成行政法律关系。在行政法律关系中，行政机关在查清事实的基础上作出具体行政行为，即案件事实是行政机关应该查清的。司法权是一种判断权，是法官依照法律原则和法律规则就案件当事人提出的事实问题主张和法律问题主张在是非、曲直、正误、真假等方面所具有的多种可能性之间进行的辨别、选择与断定的权力。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定行政诉讼的目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，这即是说，在行政诉讼法律关系中，司法权作为一种监督权，要求法官在对行政机关作出的行政行为进行维护的同时还要进行监督。这种监督是对行政权的事后监督，需要对行政机关的行政行为进行全面审查。在审查过程中，司法权的行使一定要掌握好“度”，不能过分的干涉行政权。因为法院不是要代替行政机关查清案件事实，而是对行政行为进行事后监督。法官若直接查案件事实，就是越权，这将损害行政机关的专有权力，有以司法权取代行政权之嫌。同时，要实现司法权与行政权间价值的最佳平衡，行政权与司法权之间应当有合理的划分。只有明确了界限的问题, 司法权才能更好地进入行政领域, 才能更合理地监督起行政权。 故不直接查证行政机关应该查清的案件事实，而通过审查事实证据间接审查是国家机关职权分工的内在要求，亦是司法权与行政权之间价值平衡的内在要求。

   （2）法律的题中之义。三大诉讼法中，关于证据的规定分别是：民诉法第六十三条第二款规定“证据必须查证属实，才能作为认定案件事实的根据。”刑诉法第四十八条第二款规定“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”行政诉讼法第三十一条第二款则规定“证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。”通过比较，民事、刑事诉讼中，法院对证据必须主动查清，能够证实案件事实的，才能作为认定案件事实的根据，即民事、刑事诉讼中对证明案件事实的证据要求的均是法院主动去“查证”；而行政诉讼中，证据经法庭审查，如果通过审查发现行政机关收集证据的程序合法且与本案具有关联性，即能作为定案的依据，不需要主动查清并证实证据的真实性，即行政诉讼中对事实证据的认定是通过法庭“审查”，而不是民事、刑事要求的主动“查证”。“审查”与“查证”这一字之差，不是立法者的疏忽，而正是认识到行政诉讼的特殊性——行政诉讼的审理对象只能是行政机关的行政行为。通过行政机关提交的事实证据来审查事实是否清楚，这是法律的题中之义。

    2.间接审查的具体内容

    具体而言，法院为审查行政机关认定的事实是否清楚而对行政机关提供的事实证据进行审查时，要从以下几个方面进行审查：（1）行政行为所认定的事实是否满足法定的事实要件；（2）每一事实要件是否有相应的证据支持；（3）每一证据是否是可定案证据；（4）所有证据之间是否形成不间断的证据链条；（5）所认定的事实是否清楚、具体。法官通过审查这五方面来判定案件事实是否清楚，如果至少一个答案是否定的，则断定案件事实不清，可以事实不清、主要证据不足为由裁判行政机关败诉；如果提供的证据五个方面都符合，则认定案件事实清楚。

    行政诉讼案件，一般不直接审查案件事实，而是通过审查行政机关提供的事实证据间接的审查。但凡事都有例外，行政诉讼中对案件事实的审查也存在直接审查案件事实的特殊情况。例如，行政诉讼法第五十四条第四项规定“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”在行政处罚类案件中，如果法院在审理中认为行政机关的行政处罚显失公正，决定作出新的行政处罚代替行政机关原来的行政处罚时，法院就要像行政机关一样直接查清事实情况。因为在法院判决变更显失公正的行政处罚时，法院相当于代替行政机关行使职权，应该像行政机关一样依法收集证据、查清违法事实，并在查清事实的基础上作出行政处罚。

    （二）审查标准

    行政诉讼中不仅要明确案件事实的审查方式，还要合理的划分司法权与行政权之间的界限，建立灵活多样的案件事实审查标准，以实现司法权与行政权之间价值的最佳平衡。根据公民权利保护的不同需要和行政行为的不同要求，视认定事实的具体情形，可分别建立全面审查、适度遵从、高度尊重等不同的审查标准。

    1.对于涉及公民基本权利保护（如人身权、平等权等）或其他重大合法权益的案件的事实认定，应全面审查全面审查，指在诉讼过程中法院对行政机关认定的事实不仅审查事实依据，而且还审查行政机关事实性质的认定，甚至还对事实性质判断的合理性和妥当性进行评价。对于涉及公民基本权利保护的案件，全面审查几乎成为各国法律的惯例。现实中，我国行政机关侵犯公民基本权利的事件时有发生。为了更加全面的保护基本人权，只要该事实涉及行政相对人基本人权或重大合法权益，法院必须进行全面审查。

    2.对行政机关基于专业技术判断或者秩序和效率价值的优位性考虑作出的，且不影响公民重大利益认定的事实，应予高度尊重基于专业技术判断又不影响公民重大利益认定的事实，法院原则上只审查行政行为所涉的事实根据，而对该事实认定的合理性和妥当性，则由行政机关自主认定。这是因为行政机关拥有经过专业技术训练的行政人员且配备有精良的技术设备，法院在涉及专业判断的事实认定方面不比行政机关有优势。因此，在行政诉讼中，对涉及专业判断且对公民权益不造成重大影响的案件，如教育领域及大学自治、学术自由有关的决定、由专家组成的独立委员会就相关事宜作出的判断性决定、关于环境法和经济法领域预测性决定和风险评估决定等，只要行政机关认定事实不存在违法或滥用职权现象，并有合理的证据支持，法院就应当维持其认定的事实。另外，秩序价值和效率价值是行政法最优的价值，在某些情况下，对行政机关出于秩序、效率价值的优先考虑而作出的事实认定，法院在审查时应高度尊重。如郁某诉某公安局交通巡逻警察大队交通行政处罚案 ，此类压黄线、闯红灯等违反交通法规的案件中，由于违法行为瞬间发生，警察通常是出于秩序和效率的考虑，当场发现当场处理。这种情况下，如果被诉具体行政行为因证据不足被撤销，将造成大量的交通违法行为发生，对交通秩序带来严重损害。基于维护公共交通秩序的需要和对公权力的尊重，法院应当尊重警察的判断，对交警的执法认定给予高度尊重。

    3.对于上述两类情形以外认定的事实，法院应在有限审查的基础上适度遵从适度遵从作为一种有限的司法审查，面对的是那些既不涉及行政机关高度专业技术判断，也不是基于秩序和效率价值的优位性因素考虑，且没有影响到公民的重大人身权认定的事实。它是以行政机关认定的事实为基础，通过审查双方当事人提交的证据，在合理的情况下予以适当遵从。这种遵从含有法官的价值判断、法院在寻求司法权与行政权的最佳结合点。